Depuis longtemps au cœur de l’élaboration de la stratégie du développement des télécommunications dans notre pays, M. Ndiongue a plus de vingt ans d’expérience en matière d’élaboration et de mise en œuvre de politiques dans ce secteur. Il se prononce ici sur la prochaine libéralisation du secteur de la téléphonie fixe au Sénégal, et démontre pourquoi, dans les conditions actuelles, il est illusoire d’espérer un quelconque changement du paysage au-delà de juillet prochain.

LA SITUATION ACTUELLE DANS LE SECTEUR DES TELECOMMUNICATIONS

Le secteur des télécommunications souffre aujourd’hui de trois handicaps sérieux. A savoir, l’absence de politique et de stratégie, le manque de clarté des règles et des rôles sur le plan institutionnel et l’inexistence d’un cadre réglementaire pouvant rendre possible la concurrence. Vous savez, du point de vue de la méthode, gouverner et naviguer, présentent bien de similarités. Demander à un homme politique l’ensemble des mesures qu’il prendra, c’est comme demander à un navigateur de décrire par avance sa traversée. celle-ci dépendra des vents et des courants, auxquels il faudra s’adapter. Mais, il y a deux choses qu’un gouvernant, tout comme un navigateur, doit savoir : la destination qu’il veut atteindre et les techniques susceptibles de l’y conduire.

Compte tenu de la position stratégique qu’occupe le secteur des télécommunications, il est essentiel, pour un Etat, d’asseoir une politique d’impulsion et de régulation, dont l’objectif doit être la constitution d’une maîtrise d’ouvrage exprimant l’ensemble des besoins du pays et de s’assurer que ces besoins sont bien pris en compte par les différents acteurs et en particulier, les opérateurs et fournisseurs de services de télécommunications.

Depuis plus de deux ans, précisément le 27 décembre 2001, date de promulgation de la loi n° 2001-15, portant code des télécommunications, l’Etat n’a pas posé un acte majeur quant à la politique et la stratégie qu’il compte mener dans ce secteur si névralgique.

Il y a ensuite le manque de clarté des règles et des rôles découlant des textes qui organisent le secteur. L’examen de ces textes ne permet pas de savoir exactement quel est le démembrement de l’Etat chargé de l’élaboration des politiques et de la stratégie, sans parler de la confusion entre les fonctions de réglementation et de régulation.

Concernant l’inexistence d’un cadre réglementaire pouvant rendre possible la concurrence, il faut souligner pour ce handicap, tout le travail non encore effectué, et qui doit porter sur des questions essentielles. En guise d’exemples non exhaustifs, je citerai, entre autres, les conditions techniques, juridiques et financières ainsi que les délais de mise en œuvre de la sélection appel par appel et de la présélection du transporteur.

C’est ce qui permet par exemple à un abonné du téléphone de choisir l’opérateur de son choix pour chaque appel s’il le désire ou d’une manière prédéterminée. Il y ensuite, les conditions techniques, juridiques et financières ainsi que les délais de mise en œuvre de l’accès direct des opérateurs à la boucle locale dont la Sonatel est propriétaire et pour lequel, il n’est pas possible économiquement, pour un opérateur, de le répliquer intégralement.

Pourtant, y avoir un accès direct est d’une importance stratégique pour un opérateur nouvel entrant. Parce que cela conditionne le développement de ses affaires. Pour y arriver, des questions d’une rare complexité juridique, technique et économique doivent être résolues, quelle que soit l’option retenue entre l’accès au débit, l’accès à un circuit virtuel permanent ou le dégroupage, partiel ou total. Il y a aussi les conditions techniques, juridiques et financières ainsi que les délais de mise en œuvre de la portabilité des numéros. Cela permet à un abonné de changer d’opérateur tout en conservant son numéro dans une zone géographique donnée pour le téléphone fixe. D’autres questions concernent aussi, la segmentation du marché afin de déterminer le nombre d’opérateurs dans les segments du marché pour lesquels la concurrence réglementée s’impose, les études d’ingénierie en vue d’élaborer un nouveau plan de numérotation permettant de prendre en charge les grands besoins dans ce domaine et découlant de l’arrivée de nouveaux opérateurs, de la sélection appel par appel et de la présélection et, enfin, les études d’ingénierie en vue d’élaborer un nouveau plan de fréquences.

POURQUOI LE MONOPOLE VA PERSISTER APRES JUILLET 2004

L’Etat du Sénégal a décidé de ne pas proroger, au delà de juillet 2004, le monopole de la Sonatel sur la fourniture au public des services de téléphonie fixe, de liaisons spécialisées, de communication de données par commutation de paquets, de télex et de télégraphie, et de procéder à la libéralisation de ces différents segments du marché des télécommunications. Ce monopole prendra donc effectivement fin en juillet 2004 sur le plan juridique. Cependant, dans les faits, ce monopole persistera encore au moins pendant 18 mois, parce que l’Etat n’a pas entamé dans les délais tout le travail nécessaire au préalable en vue d’apporter des réponses aux questions déjà évoquées. Ces questions sont assez complexes sur les plans, technique, juridique et économique. Leurs études aboutissent souvent à la nécessité de procéder à un choix sur une pluralité d’options et ce dernier peut être différent suivant les acteurs, qu’il s’agisse d’un opérateur dominant, un opérateur nouvel entrant, ou d’un fournisseur de services.

L’Etat, en charge de la réglementation, de la régulation du secteur, et dont l’objectif doit être la constitution d’une maîtrise d’ouvrage exprimant l’ensemble des besoins du pays et de s’assurer que ces besoins sont bien pris en compte par les différents acteurs, doit nécessairement décider en toute connaissance de cause et en s’appuyant sur une consultation organisée et régulière de toutes les parties intéressées.

Il faut dire qu’entre l’instant où l’on décide d’élaborer le document de consultation publique et celui d’entrée en vigueur des textes qui réglementent ces questions, en tenant compte des délais liés au dépôt des contributions et leur synthèse, aux discussions, aux arbitrages, à l’élaboration des textes et à leur processus d’adoption, il s’écoule un temps assez long. Il faut compter une durée minimale de 6 mois, sous réserve de la disponibilité de ressources humaines compétentes et de l’efficacité des mécanismes.

Il s’y ajoute les délais liés spécifiquement au traitement de certaines questions. Par exemple, l’accès direct à la boucle locale de la Sonatel qui, après la phase de préparation technique et juridique au terme de laquelle on établit les conditions techniques et tarifaires permettant à cette dernière de faire son offre de référence, donne lieu, logiquement à de longues et difficiles négociations entre l’Etat et la Sonatel, suivies des phases des premiers essais et des réalisations commerciales.

Dans les pays où un tel processus a été entièrement bouclé, il a fallu un minimum de 18 mois. Le constat est là, le cadre réglementaire sur les questions essentielles permettant d’asseoir une concurrence saine et loyale, est encore inexistant à 5 mois de la fin du monopole de la Sonatel et du début officiel de la libéralisation du secteur des télécommunications.

Je voudrais souligner à cet égard l’importance de ce cadre réglementaire, relatif à ces questions, pour un investisseur, parce que déterminant dans l’estimation de la valeur d’une licence. Il est aussi important que le nombre d’opérateurs arrêté pour concourir sur un marché donné et soumis à la concurrence réglementée. Par conséquent, avant de démarrer le processus en vue d’attribuer une licence, ce cadre réglementaire doit être fixé au préalable et constituer un élément du dossier d’appel d’offres.

Il faut aussi souligner qu’entre l’instant où l’on décide d’élaborer un dossier d’appel d’offres en vue d’attribuer une licence et celui où le bénéficiaire est opérationnel sur le terrain, il y a un délai minimal de 12 mois, consécutif au temps nécessaire pour l’élaboration du dossier, le lancement et la promotion, les évaluations techniques et financières, l’adjudication et les négociations, l’acquisition et le déploiement des équipements sur le terrain par l’opérateur adjudicataire. En tenant compte des différents délais, il est aisé de mesurer tout le retard qu’aura pris par l’Etat si sa décision était de rendre effective, en juillet 2004, la libéralisation des segments du marché des télécommunications sur lesquels la Sonatel bénéficie de droits exclusifs jusqu’à cette date.

QUID DU CODE DES TELECOMMUNICATIONS VOTE EN 2001

Le code des télécommunications ne peut suffire pour cette libéralisation. Les décrets d’application de la loi ne sont pas encore tous publiés. D’ailleurs, seuls trois sur une dizaine l’ont été, plus de 2 ans après le vote de la loi. Mais surtout, il y a tous les textes réglementaires qui doivent porter sur les questions évoquées précédemment, ainsi que d’autres qu’il serait long d’énumérer ici.

QU’EXIGER DE PLUS DE LA SONATEL DANS UN CONTEXTE DE LIBERALISATION ?

Economiquement, on ne peut concevoir qu’un autre opérateur fasse la duplication du réseau de téléphonie fixe de la Sonatel. Celui-ci sera unique et va le demeurer. Cependant, ce réseau doit servir de support pour la fourniture des services essentiels aux usagers, que les fournisseurs de services et les nouveaux opérateurs de télécommunications, qui entreront après la fin du monopole, auront à offrir. Dans ce cadre, il faut assurer que ce réseau va continuer à se développer et à s’étendre.

L’Etat doit absolument fixer des objectifs dans ce sens en lui établissant un nouveau cahier des charges. Ces objectifs de développement étaient relativement simples dans le cahier des charges actuellement en vigueur, mais ils seront beaucoup plus complexes dans un contexte de concurrence. D’où une fois de plus, le besoin de les réglementer le plus rapidement.

DIFFERENCES ENTRE REGLEMENTATION ET REGULATION

Réglementer, c’est fixer les règles du jeu. Réguler, c’est mettre en œuvre les règles du jeu et contrôler leur application. Pour des raisons d’éthique, ces deux missions distinctes doivent être accomplies par deux entités tout aussi distinctes. A cet effet, l’entité étatique, ou l’autorité gouvernementale compétente, doit fixer les règles du jeu, c’est-à-dire, mener les négociations internationales et communautaires, élaborer les projets de lois et de décrets, délivrer les licences, etc., et contrôler le service public et le service universel, qui comprend, le contrôle des tarifs, fait conjointement avec le ministre chargé des Finances, et le contrôle du financement du service universel.

D’un autre côté, l’agence de régulation doit être chargée de la mise en œuvre des règles du jeu, en clair, de proposer les règles techniques d’application des lois et décrets, de délivrer les autorisations générales comme les réseaux indépendants, d’attribuer les numéros et les fréquences, délivrer les agréments des terminaux, approuver les tarifs d’interconnexion. Elle s’occupe aussi du contrôle de l’application des règles du jeu, en contrôlant le respect de l’application des licences, en arbitrant les conflits d’interconnexion et d’accès au réseau, en proposant des médiations dans les autres conflits, et en prononçant les sanctions administratives et financières.

Elle est enfin chargée d’apporter un soutien à l’entité étatique dans l’exercice de ses attributions. Dans ce cadre, l’agence de régulation est associée aux négociations internationales ainsi qu’à l’élaboration des lois et décrets, elle instruit les licences, donne un avis sur les tarifs, propose et surveille les contributions au financement du service universel. La lettre de

POLITIQUE SECTORIELLE ADOPTEE PAR LE CONSEIL DES MINISTRES

C’est un document important comme je vous l’ai déjà dit au début de notre entretien. Cependant, il doit être repris pour les principales raisons suivantes : des questions essentielles et importantes pour les acteurs présents et futurs n’ont pas été évoquées, il y a des incohérences entre le diagnostic, les objectifs et la stratégie. On note l’absence de calendrier pour le plan d’actions. Ce document comporte des objectifs non quantifiés. Pire encore, elle s’appuie sur des données de diagnostic incomplètes et dépassées.

Ces données portent sur des données au 31 décembre 2002 pendant que nous sommes en février 2004. Alors que les statistiques de 2003 sont disponibles. Il y a par ailleurs, le manque de pertinence de certains « constats majeurs » du diagnostic. On pourrait se poser la question de la signification des termes comme « monopole faiblement régulé ». Un monopole ne se régule pas. Il y a aussi la pertinence des mots comme « implication timide du secteur privé », quand nous parlons d’un secteur où la participation de l’Etat dans le capital de la Sonatel est de 29%. Tout le reste, aussi bien à la Sonatel qu’au niveau des autres sociétés évoluant dans le secteur, est privé.

Mohamed GUEYE

(Source : Le Quotidien 3 février 2004)