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Abdoulaye Sakho, Président du Conseil de régulation de l’ART : "La régulation doit s’imposer très rapidement au Sénégal pour le bien de l’économie nationale"

jeudi 19 février 2004

Professeur agrégé de droit privé à la Faculté des Sciences juridiques et politiques de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar, Abdoulaye Sakho est un spécialiste du droit des Affaires. Président du Conseil de régulation à l’Agence de régulation des télécommunications, il fait partie de ceux qui ont la délicate mission d’administrer un domaine où la concurrence entre les acteurs ira crescendo après avoir été l’objet d’un monopole. En témoigne le débat sur la libéralisation de la téléphonie filaire.

En septembre prochain, la loi 2002-23 portant cadre de régulation, va entrer en vigueur dans toutes ses dispositions, soumettant ainsi la concurrence dans les secteurs de l’eau, de l’électricité et des télécommunications à des normes plus contraignantes. Pour le Pr. Sakho, l’activité de régulation doit surmonter les nombreux écueils qui la guettent pour s’imposer et faire avancer par la même occasion l’activité de création de richesse.

Quels sont les enjeux de la régulation ?

Vous savez, on parle beaucoup de régulation, dans la quasi-totalité des pays, dans les sommets à l’échelle mondiale etc., mais il ne faut surtout pas y voir un concept à la mode sorti de la tête de quelques intellectuels en mal de nouveautés théoriques. Ce terme est le fruit d’une évolution débouchant sur une adaptation des analyses politiques, économiques et juridiques à ce phénomène du glissement d’une économie administrée vers une économie de marché que l’on constate dans tous les pays du monde. La régulation est devenue une nécessité en économie libérale. Sur le plan de ses conséquences pratiques, la régulation est en train de conduire à un bouleversement des rapports entre l’Etat et les acteurs du secteur public. D’où l’intérêt de ce concept dans ce Sénégal des années 2000 qui affirme son ancrage dans une économie de marché ouverte et compétitive, un Sénégal qui se veut leader dans la construction d’une Afrique unie et prospère.

Sous le bénéfice de ces observations liminaires, les enjeux de la régulation peuvent être appréhendés à trois niveaux d’analyse qui intéressent fortement l’évolution de notre pays.

Le premier niveau concerne l’instance politique. Il s’agit précisément de la gouvernance institutionnelle et politique. Pour être encore plus précis, il s’agit de la gestion du service public d’un secteur d’infrastructures (eau, électricité, télécoms...). A ce propos, la régulation démontre la capacité de l’Etat à affirmer sa neutralité par rapport au marché dans la mesure où il y est question de déléguer la gestion du secteur aux acteurs et techniciens par le biais d’institutions autonomes, au-dessus des intérêts partisans. Seul compte l’intérêt général. Mais, attention, et je préfère nuancer mon propos tout de suite. Il ne faut surtout pas confondre autonomie et indépendance car, dans cette gestion déléguée, le dernier mot doit rester et restera aux pouvoirs publics. En effet, derrière les actions des institutions de régulation, il y a le service public qui renvoie à la conception même de l’organisation de la société et au rôle que l’Etat, considéré comme l’expression du politique, entend y jouer. Je veux dire par-là que délégation ne signifie pas désintérêt pour la chose publique. D’où l’intérêt, par ailleurs, des lettres de politique sectorielle émanant du gouvernement et qui tracent le cadre dans lequel doit évoluer l’organe de régulation. C’est cela le premier enjeu, car ce schéma de gouvernance bien appliqué ne fera qu’ajouter au prestige du Sénégal et de ses dirigeants qui auront apporté une pierre de plus dans l’édification de l’Etat de droit.

Vous parlez beaucoup du marché que la régulation veut bien faire fonctionner. Et le consommateur bénéficie-t-il vraiment de l’attention qui lui est due dans les systèmes de régulation ?

"Ecoutez, le consommateur est le destinataire final du produit offert par le marché régulé. Mais, ici, il faut tout de suite préciser que les mots, disons la sémantique, peut être très ambiguë, car le consommateur peut être l’usager et le client. Or, et vous le savez très bien, beaucoup d’entreprises gestionnaires du service public préfèrent parler de clients plutôt que d’usagers. Il appartient donc au régulateur de veiller à la conciliation des conditions de client et d’usager qui pèsent sur la tête du consommateur dans les secteurs d’infrastructures mis entre les mains du privé. C’est la raison pour laquelle la régulation intègre des procédures permettant au consommateur de comprendre ce qu’il paie et, surtout, de s’assurer du respect par les entreprises régulées de leurs obligations relatives au service universel. En un mot, il faut que tous les consommateurs, qu’ils aient ou non les moyens de payer, puissent accéder aux services et prestations des opérateurs du secteur. Cela consiste au respect de ce que l’on nomme le service universel dans le jargon du droit public. En tout état de cause, les consommateurs disposent de plus en plus de moyens pour peser dans le débat économique en exigeant la qualité à un prix abordable. C’est le but de la régulation que de les aider à y arriver pour le bien de tous sans désorganiser le marché."

Quels sont les deux autres niveaux de la régulation ?

Le second niveau des enjeux de la régulation concerne la gouvernance économique et, plus particulièrement, celle du marché. Les secteurs soumis à régulation sont généralement ceux qui sont essentiels et fondamentaux pour le bien-être des populations (eau, électricité, télécoms, transports...). Ces secteurs, par le biais des privatisations et déréglementations, sont maintenant ouverts à la concurrence et aux privés. Or, le marché n’est pas forcément synonyme de service public. L’objet de la régulation est justement de les concilier par une articulation alliant équité et efficacité. C’est cela l’enjeu au plan économique de la régulation, car tout le monde est aujourd’hui convaincu que, pour soutenir la croissance, l’économie d’un pays est condamnée à s’appuyer sur un système juridique solide et une régulation efficace qui tendent à devenir les deux mamelles de la décision d’investissement relativement aux secteurs d’infrastructures. C’est ce qui a justifié que le G8 ait élevé la régulation au rang des valeurs et principes communs à ce groupe de pays lors du Sommet d’Evian. C’est ce qui a certainement inspiré les pouvoirs publics dans l’adoption de la loi-cadre sur la régulation des entreprises concessionnaires de services publics (il s’agit de la loi n° 2002-23 du 4 septembre 2002 Ndlr). En réalité, la confiance est indispensable au bon fonctionnement d’une économie qui repose sur l’investissement privé. Cette confiance exige des dispositifs de régulation solides, renforçant le dynamisme du marché, favorisant une concurrence saine et loyale dans le secteur et, surtout, soucieuse des intérêts des usagers et consommateurs qui sont très préoccupés par un service de qualité à des prix accessibles.

Le troisième et dernier niveau des enjeux, qui n’est pas certainement le moindre, concerne la recherche académique et les progrès des sciences sociales. En effet, l’universitaire que je suis est en extase devant cette invite faite par la régulation de dépasser le caractère artificiel et stérile des oppositions entre théories économiques et doctrines juridiques. Tous les observateurs qui ont réfléchi sur la question soulignent avec force la manière dont la régulation aboutit non seulement à une rénovation de la pensée à l’égard des services publics qui sont aujourd’hui au cœur de l’économique et du juridique, mais également à une rénovation de l’action de l’Etat sous des formes différentes et mieux adaptées aux exigences des citoyens et de l’économie contemporaine.

La loi de 2002 portant cadre de régulation sera obligatoire dans toutes ses dispositions à partir de septembre 2004. Doit-on s’attendre à des bouleversements de fond ?

Vous avez raison de poser cette question, car il faut savoir que la réglementation de la régulation est actuellement dispersée, chaque secteur ayant ses propres dispositions. Par exemple, la régulation dans le secteur des Télécoms est régie par la loi n° 2001-15 du 27 décembre 2001 portant Code des Télécoms ; il en est de même du secteur de l’électricité qui a sa propre loi (Loi n° 98-29 du 14 avril 1998 relative au secteur de l’électricité). Ainsi, chaque secteur organise ses modalités de régulation sans compter que le Sénégal a installé, depuis 1996, une commission de la concurrence. Tout ceci risquait de faire désordre. Pour y pallier, les pouvoirs publics du pays, sans revenir sur la pluralité des organes de régulation, contrairement à d’autres pays (Royaume-Uni, Argentine, Mauritanie) qui ont choisi d’avoir une seule institution de régulation à compétence plurisectorielle, ont préféré conserver des organes de régulation spécialisés chacun dans un secteur particulier, mais en uniformisant leur régime grâce à cette loi n° 2002-23 qui définit un cadre commun de création et d’organisation pour toutes les institutions de régulation des services d’infrastructures.

En conséquence, les organes de régulation existant à ce jour comme la Commission de régulation du secteur de l’électricité et l’Agence de régulation des télécommunications qui est appelée à prendre en charge la régulation postale, devront, au plus tard en septembre 2004, se conformer aux dispositions de la loi 2002-23 portant cadre de régulation, c’est-à-dire dans sept mois

Vous ne vous prononcez toujours pas sur les bouleversements de fond que cette loi pourrait apporter ? En existe-t-il de prévisibles ?

Je dis tout de suite non. Non car elle reste dans la philosophie générale de la régulation telle qu’elle était déjà pratiquée. En revanche, il y a des nouveautés tendant à rendre encore plus efficace la régulation dès lors que la loi réaffirme avec force des principes de bonne gouvernance liés à l’activité des institutions de régulation. Cela aussi est à l’honneur du Sénégal. Ainsi, certaines dispositions sont introduites afin de mieux assurer l’indépendance des organes de régulation aussi bien vis-à-vis des entreprises privées que vis-à-vis des autorités politiques. Par exemple, l’article 11 du texte exige un recrutement du personnel sur une base non partisane et suivant des qualifications reconnues. Le même article exige du personnel une autonomie vis-à-vis de l’ensemble des parties prenantes du secteur et établit une protection du personnel cadre qui ne peut être révoqué sous réserve des dispositions relatives à l’éthique et à la bonne gouvernance. Les membres du Conseil de régulation des télécommunications bénéficiaient déjà d’une protection relativement similaire. C’est bien de l’élargir au personnel cadre. Autre exemple, l’article 14 de cette même loi exige, je le cite " la rémunération des personnels des institutions de régulation est fixée à un niveau qui assure la qualité de l’expertise et l’indépendance des intéressés ". Le cadre étroit de cet entretien ne me permet pas de citer tous les exemples, mais, retenez, pour finir, l’obligation faite aux organes de régulation de consulter les acteurs économiques et les consommateurs avant de soumettre tout projet de textes aux autorités publiques, de rendre compte dans un bulletin officiel de leur activité, etc.

Quelles sont les missions exactes du Conseil de régulation des télécommunications dont vous êtes le président ?

Vous m’amenez à quitter le général pour le particulier et à parler de l’organe de régulation pour lequel je travaille. En réalité, il n’y a rien de dirimant à cela, ce sera même l’occasion de préciser que l’Agence de régulation des télécoms fonctionne avec deux organes. Ce sont le directeur général en charge de la gestion de l’Art et le Conseil de régulation, instance délibérante, composé de cinq membres ayant en charge la supervision des activités de l’Agence en application des orientations et de la politique de l’Etat définies par le président de la République dans le domaine des télécoms, selon le décret du 17 février 2003 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’agence. Le Conseil de régulation est ainsi l’organe collégial dont l’action, combinée avec celle du directeur général, doit être le gage fondamental pour la pertinence, la crédibilité, l’autonomie et la transparence du dispositif légal de régulation mis en place sous l’autorité du président de la République. Pour résumer, je vous dirais qu’en dehors de la fonction de supervision qui en fait le garant du suivi par l’Art des orientations de la politique définie par le chef de l’Etat, le Conseil de régulation exerce une mission qui va au-delà de celle traditionnellement dévolue au Conseil d’administration des entreprises publiques ou des sociétés commerciales de capitaux. En effet, le Conseil de régulation remplit, au titre de la régulation, des attributions éminemment techniques qui se matérialisent par des avis et des recommandations couvrant tout le champ d’activité de l’Art, en sus du contrôle sur certains actes de gestion. Par exemple, tous les projets de textes législatifs et réglementaires sur les télécommunications préparés par le directeur général, les sanctions pour violation de la réglementation, les litiges soumis à conciliation ou arbitrage doivent être soumis au conseil pour délibération... Ce n’est certes pas une mince affaire, mais je ne doute pas un seul instant, au vu de la qualité de l’expertise des membres, que le conseil puisse remplir de la manière la plus honorable cette noble mission. En tout état de cause, le président de Conseil que je suis est conscient de sa mission de représentation des intérêts de l’Etat et veillera à ce que soient respectées les orientations définies par le chef de l’Etat, consignées dans la lettre de politique sectorielle dont le projet vient d’être adopté en Conseil des ministres.

Réguler, c’est aussi arbitrer, départager. A quelles types de contraintes particulières faites-vous face dans le cadre de cette activité ?

Elles sont de plusieurs ordres. Vous savez, des contraintes, il y en a toujours dès lors qu’il est question de gestion, a fortiori de gestion du service public et plus particulièrement de gestion d’un service public en réseaux qui se caractérise par une énorme complexité. Par exemple, quelle est la structure de marché la mieux adaptée à la finalité du réseau ? Comment gérer les différents segments du réseau avec des degrés de réglementation différents ? Quel segment va être ouvert à la concurrence ? Comment assurer le service universel ?... Autant de questions qui constituent autant de contraintes appelant une approche commune pour des activités qui peuvent se révéler très hétérogènes. La régulation se donnant comme objectif de résoudre toutes ces questions, on peut y voir une première série de contraintes de nature certes techniques, mais très peu dirimantes, car les compétences existent pour lever ces contraintes.

Une autre source de contraintes peut être trouvée dans l’indisponibilité voire la fiabilité de l’information économique indispensable à une connaissance précise du marché régulé. Mais, cela n’est pas le propre de la régulation. C’est la sempiternelle question des statistiques que connaissent aussi les pays industrialisés.

La véritable contrainte, celle à laquelle tous les acteurs doivent prêter attention, est celle relative à l’autorité des organes des régulations. Cela dépend du comportement du personnel de ces organes qui ne doit pas prêter le flanc, mais aussi du comportement des pouvoirs publics vis-à-vis de ces mêmes organes. Il est vrai que la régulation est encore très jeune au Sénégal, mais elle doit s’imposer très rapidement pour le bien de l’économie nationale, des finances publiques, des usagers et de l’image du Sénégal qui est généralement bien perçue à l’extérieur.

Pour finir sur cette question, il faut signaler les contraintes internes aux institutions de régulation sur lesquelles il n’est pas besoin de beaucoup s’étendre sauf à dire que des lenteurs de nature administratives, paraît-il, sont à l’origine du retard dommageable dans la mise à disposition, au Conseil de régulation des télécoms, des moyens et instruments de travail. Ce retard est susceptible d’affecter la crédibilité de l’institution. Je voudrais, pour finir, vous demander la permission de saluer, par le biais de votre journal, l’esprit d’abnégation et le sens du devoir des membres du Conseil qui, malgré ces difficultés, font très bien leur travail à mon avis.

La libéralisation programmée de la téléphonie fixe fait l’objet d’un débat, quelle est votre position sur cette question ?

C’est une très bonne chose que l’Etat du Sénégal respecte le calendrier de la libéralisation. Cela donne aux acteurs la visibilité et la confiance au marché. C’est aussi une très bonne chose qu’il y ait un débat public sur cette question pour laquelle je réserve ma position personnelle. Ma position ici est celle de l’intérêt du Sénégal.-

Propos recueillis par MALICK M. DIAW

(Source : Le Soleil 19 février 2004)

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